El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Una mirada a partir de las propuestas de Rodolfo Hernández y Gustavo Petro

Por

17/06/2022

209

El candidato Rodolfo Hernández propuso la fusión del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (La W, 2022) (1). Los detractores de la propuesta señalaron que esto sería un retroceso institucional y trajeron a colación las fusiones hechas por el gobierno de Álvaro Uribe en 2003. El entonces presidente, mediante 18 decretos fusionó 6 ministerios, entre ellos el del Ambiente que pasó a estar conformado por 2 viceministerios: el de Medio Ambiente, responsable de ecosistemas, desarrollo sectorial sostenible, agua potable y saneamiento básico y el de Vivienda y Desarrollo Territorial, a cargo, claro está, del desarrollo territorial y del sistema habitacional (El Tiempo, 2003) (2).

La justificación de dicha iniciativa, se enmarcó en la concepción de un Estado austero, una de las banderas del Uribismo, que incluso hoy mantienen. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados dado que no se logró ni el ahorro ni la eficiencia que se buscaba. Así lo reconoció Germán Vargas Lleras en entrevista a Semana, 2010 (3) quien en ese entonces era Ministro del Interior del nuevo presidente Juan Manuel Santos y que antes, como congresista, había defendido la propuesta de fusión de carteras impulsada por el gobierno de Álvaro Uribe.

De acuerdo con un informe de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda, los ahorros fiscales nunca se lograron. Los ministerios fusionados de Trabajo y Salud, Interior y Justicia y Medio Ambiente junto al Viceministerio de Vivienda, tuvieron gastos de 82.574 millones de pesos en el 2010 contra 76.128 millones en el 2002. Algo similar ocurrió con el número de funcionarios que para el año 2010 equivalían a 2.569 mientras que para el 2002 eran 2.790 (o sea, una disminución de tan solo el 7,9%) (Revista Semana, 2010) (3).

En el gráfico 1 y 2, se muestran los resultados de la fusión del Ministerio de Ambiente con respecto a los costos y al tamaño de la nómina. Como puede verse en ambos gráficos, los gastos de funcionamiento entre los años 2002 y 2010, solo disminuyeron 7,8% mientras que la planta de personal lo hizo en 7.9%. Además, debido a la salida de varios funcionarios reconocidos por su labor, la calidad técnica en cuanto a la formulación de políticas y regulaciones coherentes, disminuyó. Esto causó que se priorizaran los temas de vivienda, suministro de agua y saneamiento básico, por encima de la gestión ambiental. (Salinas J, 2010) (4)

Con lo anterior, podría concluirse que la experiencia más reciente de fusión del Ministerio de Ambiente, además de haber supuesto un retroceso institucional, no logró su cometido fiscal. No obstante, la cuestión no es tan sencilla por dos razones fundamentales: la primera, porque fusionar o no una cartera, no es un asunto únicamente técnico y la segunda, la existencia de contraejemplos, muy representativos, por cierto, que cuestionan la idea muy arraigada entre ambientalistas, de que aumentar el tamaño de las instituciones garantizaría mayor eficacia.

Con respecto al primer punto, Colombia y varios países latinoamericanos a fin de compensar sus déficits de ahorro interno y sus desequilibrios externos, han tenido que recurrir a préstamos con organismos multilaterales. En la medida en que no han podido cumplir con sus compromisos de deuda, no les ha quedado más remedio que ingresar al Fondo Monetario Internacional (FMI) y ceñirse a planes de ajuste que incluyen, entre otras medidas, la disminución del gasto público que suele traducirse en fusiones ministeriales, recortes al número de funcionarios públicos e incluso, de programas sociales. (Feito J, 1983) Así las cosas, fusionar o no, más que una discusión técnica, en el contexto latinoamericano, es por lo general, una imposición desde afuera.

El gobierno de Iván Duque, una vez fracasó la reforma tributaria del ministro de hacienda Alberto Carrasquilla y al no poder recurrir a impuestos, tuvo que endeudar al país. La deuda externa que recibió en 20% del PIB, hoy, si se le suma el endeudamiento interno con emisión de títulos de pesos (TES), asciende al 68% del PIB. (Kalmanovitz S, 2022) (5). La paradoja, de acuerdo con Salomón Kalmanovitz, en columna titulada Se dispara la deuda externa (5) es que los efectos fiscales no han sido mayores por cuenta del conflicto ruso ucraniano, gracias al cual el precio del barril de petróleo en New York Mercantile Exchange (NYMEX) se disparó incluso por encima de los 100 dólares el barril. (Recordemos que el 2021 el precio era US$73 el barril). Con lo anterior, quiero significar que la estructura estatal por la que se opte estará condicionada por las realidades presupuestales que hoy, como nunca, son adversas para Colombia.

En dicho contexto, la propuesta de Gustavo Petro preocupa, pues en reciente entrevista habló de su compromiso con el FMI de reducir el déficit (6), o sea, someterse a medidas de ajuste que, con una deuda pública del 68%, serán muy severas. Esto deja al candidato con un margen de maniobra muy reducido para tomar decisiones en cuanto a la ampliación o modificación de la estructura del Ministerio de Ambiente, teniendo en cuenta que el costo de sus propuestas, de acuerdo con declaraciones en primera vuelta del entonces aspirante a la presidencia Sergio Fajardo (7), hoy excede por mucho la capacidad fiscal del país. Solo 6 de sus programas cuestan 130 billones de pesos. Suponiendo que la reforma tributaria que plantea y cuyo objetivo es recoger 65 billones de pesos fuera exitosa, le quedarían faltando otros 65 billones.

Hay que advertir que en la propuesta de Gustavo Petro no se habla por ningún lado de fusionar el Ministerio de Ambiente y esto podría considerarse un punto positivo dado lo negativo de la experiencia de fusión de carteras que explicamos más arriba. No obstante, aceptar el plan de ajuste deja al candidato en una encrucijada, ya que además de conservar la estructura de un Ministerio como el de Ambiente, deberá cumplir con su propuesta de dos nuevos ministerios: el de Industria (pág. 23 del programa) (8) cuya función será primordialmente, dice el documento: “…diseñar e implementar políticas para mantener, incrementar y mejorar la productividad en la economía” y el de la Igualdad, cuyo fin sería “…articular todas las políticas para el empoderamiento integral de las mujeres, las diversidades de género y orientación sexual, generacionales, étnicas y regionales en Colombia,…” (pág. 10 del programa) (8) Hay que decir que no se sabe de dónde saldrían los recursos para llevar a cabo estas propuestas y en el programa tampoco se aclara.

Por otro lado, hay que advertir que en muchos casos aumentar la estructura institucional que, para efectos del presente escrito, entendemos contrario a las fusiones, no mejora su eficacia. Un caso representativo son las Entidades Promotoras de Salud (EPSs) creadas a partir de la ley 100 de 1993. Estas, a pesar de ser un nuevo eslabón en la estructura de la salud en Colombia, o ósea, de significar crecimiento institucional, no han logran garantizar el derecho de los ciudadanos y en cambio, sí han tenido que enfrentar casos de corrupción en su seno. Lo mismo sucede con las Corporaciones Autónomas Regionales que si bien cuentan con algunos funcionarios competentes, se han politizado (en el sentido peyorativo de la palabra) a tal punto, que su imagen ante la ciudadanía se ha deteriorado, (9) y además, parecen haber sido rebasadas por las demandas ciudadanas en el tema ambiental, cuyo número y complejidad se ha incrementado. Así las cosas, podríamos decir que tenemos una corrupción e ineficiencia administrativa que se sobrepone a cualquier estructura institucional.

Con respecto al programa del candidato Rodolfo Hernández (10) se aspira a lograr la descentralización de las instituciones, lo que implicaría fortalecer a los entes ambientales en regiones y municipios. No obstante, además de la propuesta de fusionar el Ministerio de Ambiente con el de Cultura, dicha descentralización se condicionaría a criterios verificables de eficiencia y eficacia. Se habla de modernizar el Estado desde una mirada netamente empresarial. Sin embargo, la idea, muy aceptada, por cierto, de que lo que requieren las ciudades y los países son miradas empresariales (gerentes no mandatarios, porque el país, según algunos se asemeja a una empresa), es magistralmente cuestionada por Jorge Maifud, 2017, (11) en su columna Externalidades: la crítica diferencia entre un estadista y un hombre de negocio. Me permito citar un par de párrafos:

“Por supuesto que un exitoso hombre de negocios puede ser un gran estadista, como puede serlo un sindicalista, un militar o un profesor. Pero ninguno de ellos sería un buen estadista, ni siquiera un buen presidente, si creyera que aplicando sus exitosos métodos sindicalistas, militares o pedagógicos sería la clave para gobernar un país. Eso es miopía y tarde o temprano la realidad nos pasa por encima.”

Más o menos por aquella época, Noam Chomsky me envió varios artículos y comentarios esclarecedores sobre la realidad clave de las externalidades. En pocas palabras: las externalidades son todos aquellos efectos que no entran en la ecuación de un buen negocio. Dos partes pueden hacer un excelente negocio, pero eso no significa que los resultados a largo plazo y en un contexto mayor vayan a beneficiar al resto ni a ellos mismos, como indica la base del liberalismo económico: perseguir el interés individual necesariamente conduce al beneficio del resto de la sociedad.”

Tomada del libro Los fantasmas del páramo.

En aras de una mirada equilibrada, el escritor William Ospina, quien desde la primera vuelta decidió apoyar a Hernández, ha dicho que la fusión del Ministerio de Ambiente no implicaría necesariamente disminución del presupuesto (lo que no coincide con lo planteado en el programa de Hernández) y que, en cambio, la fusión permitiría actuar conjuntamente en problemas como el del calentamiento global que, desde su óptica, también es un problema cultural. En últimas, Ospina propone una mirada sistémica por fuera de la rigidez institucional colombiana. (1)

En conclusión, ninguna de las miradas, ni la enteramente empresarial de Rodolfo Hernández, que no tiene en cuenta las externalidades presentes en toda cuestión ambiental y que implican sacrificar algo de eficiencia, (la eficiencia no siempre garantiza sustentabilidad, ni siquiera la eficiencia de Pareto) ni la mirada fantasiosa de Petro, que propone asuntos con los que podríamos estar todos de acuerdo, sin aclarar cómo y obviando coyunturas como el crecimiento de la deuda pública o la casi segura caída del precio del barril de petróleo que generará un déficit fiscal sin precedentes. A lo anterior se suma que Petro, al haberse comprometido, sin chistar, al pago de la deuda con el FMI, no tendrá más remedio que achiquitar la estructura del Estado e incumplir varios de los programas sociales que hay en su programa de gobierno.

Referencias